Меры антимонопольного реагирования в отношении субъектов естественной монополии. Основные нарушения, выявляемые в действиях субъектов естественных монополий.
Меры антимонопольного реагирования в отношении субъектов естественной монополии. Основные нарушения, выявляемые в действиях субъектов естественных монополий.
Аннотация: Автором анализируются понятие естественной монополии, субъекта естественной монополии; сферы деятельности субъектов естественной монополии; нарушения, допускаемые субъектами естественной монополии при осуществлении деятельности; полномочия антимонопольного органа в рамках контроля за деятельностью субъектов естественной монополии; меры реагирования принимаемые антимонопольным органом в отношении субъектов естественной монополии по результатам контроля за деятельностью последних; правовые проблемы возникающие при осуществлении антимонопольным органом контроля за деятельностью субъектов естественной монополии.
Ключевые слова: естественная монополия; субъект естественной монополии; сферы деятельности субъектов естественной монополии; контроль за деятельностью субъектов естественной монополии; полномочия антимонопольного органа; меры реагирования.
Понятия естественной монополии, субъекта естественной монополии; сферы деятельности субъектов естественной монополии раскрываются в Законе о естественных монополиях.
Так, согласно указанного закона под естественной монополией понимается состояние рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее без конкуренции в силу особенностей изготовления, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на рынке естественной монополии на товары, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Субъектом естественной монополии является субъект, который осуществляет хозяйственную деятельность по изготовлению (реализации) товаров на указанном товарном рынке, в условиях естественной монополии.
К сферам деятельности субъектов естественной монополии относятся ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути; транспортировка нефти и нефтепродуктов по трубопроводам; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче электрической энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; услуги по передаче тепловой энергии; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры.
При этом, отсутствие субъекта в Реестре субъектов естественной монополии не может свидетельствовать об отсутствии у него указанного статуса, потому что включение в указанный реестр носит заявительный характер.
Принадлежность субъекта к субъектам естественной монополии определяется путем установления факта осуществления им деятельности в вышеуказанных сферах, а также соответствия его признакам, указанным в Законе о естественных монополиях.
Имея статус субъекта естественной монополии, у указанного субъекта возникает ряд правовых последствий, а именно, так как субъекты естественной монополии доминируют на товарном рынке, на них распространяются запреты, установленные антимонопольным законодательством, в связи с чем, их деятельность контролируется антимонопольными органами.
В положениях Закона о защите конкуренции закреплено, что данный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности.
Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности, и в которых участвуют хозяйствующие субъекты, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно Закону о защите конкуренции:
- конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором действия совершаемые указанными субъектами исключают или ограничивают возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем рынке;
- монополистическая деятельность - это злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, запрещенные антимонопольным законодательством соглашения или согласованные действия, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью;
- доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии.
Таким образом, согласно вышеприведенным положениям Законов о естественных монополиях и о защите конкуренции, говоря о субъекте естественной монополии, следует, что он занимает доминирующее положение, так как это следует из определения, в то же время не всякий хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, может быть отнесен к числу субъектов естественной монополии, но при этом указанный субъект может осуществлять монополистическую деятельность.
В связи с чем, осуществление монополистической деятельности именно субъектом естественной монополии оказывает более негативное влияние как на хозяйствующих субъектов, так и на потребителей, так как субъект естественной монополии в отличии от хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, является хозяйствующим субъектом, занятым производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии и в сферах, которые имеют существенное значение для государства в масштабах всей страны, в связи с чем и монополизированы.
Таким образом, меры антимонопольного реагирования в отношении субъектов естественной монополии установлены в публичном интересе, направлены на исключение ситуаций, при которых субъект естественной монополии осуществляя монополистическую деятельность, негативно воздействует на сферы деятельности, которые связаны в первую очередь со снабжением жизнеобеспечивающими ресурсами потребителей, хозяйствующих субъектов, такими как вода, газ, электричество, тепло, которые потребителям необходимы для комфортного проживания, а для хозяйствующих субъектов, в том числе для осуществления предпринимательской деятельности; в сфере транспортной инфраструктуры, а именно аэропорты, морские порты, железнодорожные перевозки, автовокзалы, грузовые терминалы; на товарные рынки, которые взаимодействуют со сферой деятельности субъектов естественной монополии, а также на конкурентные рынки.
При устранении антимонопольным органом негативного воздействия субъекта естественной монополии в указанных сферах и товарных рынках, защищаются права и законные интересы хозяйствующих субъектов в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, которые гарантированы в первую очередь Конституцией Российской Федерации, а также достигается баланс интересов хозяйствующих субъектов, потребителей и субъектов естественной монополии, который обеспечивает доступность товара субъектов естественной монополии для хозяйствующих субъектов, потребителей и эффективное осуществление деятельности субъектами естественной монополии.
Таким образом, антимонопольным органом в отношении субъектов естественной монополии осуществляется контроль в сферах деятельности, связанных со снабжением вышеуказанными жизнеобеспечивающими ресурсами; в сфере вышеуказанной транспортной инфраструктуры; в сфере деятельности, возникающей между субъектами естественной монополии и хозяйствующими субъектами на товарных рынках, которые взаимодействуют со сферой деятельности субъектов естественной монополии, а также на конкурентных рынках.
Контроль антимонопольным органом осуществляется путем выявления, предупреждения и пресечения нарушения антимонопольного законодательства в действиях указанных субъектов, а именно статьи 10 Закона о защите конкуренции, согласно которой запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо неопределенного круга потребителей, в том числе следующие действия (бездействие) установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара (пункт 1); изъятие товара из обращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара (пункт 2); навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (экономически или технологически не обоснованные и (или) прямо не предусмотренные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами требования о передаче финансовых средств, иного имущества, в том числе имущественных прав, а также согласие заключить договор при условии внесения в него положений относительно товара, в котором контрагент не заинтересован, и другие требования) (пункт 3); экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение производства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки при наличии возможности его рентабельного производства, а также если такое сокращение или такое прекращение производства товара прямо не предусмотрено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами (пункт 4); экономически или технологически не обоснованные отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) в случае наличия возможности производства или поставок соответствующего товара, а также в случае, если такой отказ или такое уклонение прямо не предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти или судебными актами (пункт 5); экономически, технологически и иным образом не обоснованное установление различных цен (тарифов) на один и тот же товар, если иное не установлено федеральным законом (пункт 6); установление финансовой организацией необоснованно высокой или необоснованно низкой цены финансовой услуги (пункт 7); создание дискриминационных условий (пункт 8); создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам (пункт 9); нарушение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования (пункт 10); манипулирование ценами на оптовом и (или) розничных рынках электрической энергии (мощности) (пункт 11).
При этом, злоупотребление доминирующим положением характеризуется следующей совокупностью взаимосвязанных признаков, такими как доминирующее положение; совершение действия (бездействия); наступление или возможность наступления негативных последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности, либо неопределенного круга потребителей; наличие объективной взаимосвязи между доминирующим положением, совершением деяния и его негативными последствиями либо возможностью наступления таких последствий.
При выявлении признаков нарушения субъектом естественной монополии статьи 10 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом в рамках Закона о защите конкуренции могут быть приняты следующие меры:
1) выдано предупреждение об устранении причин и условий, способствующих возникновению такого нарушения (только в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции).
В этом случае при исполнении субъектом естественной монополии предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается, что влечет не привлечение субъекта естественной монополии к административной ответственности в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ), а именно по статье 14.31 КоАП РФ, которая предусматривает ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке;
2) возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства (в случае неисполнения предупреждения, либо выявления признаков нарушения части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, либо не пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции) и при подтверждении признаков его нарушения, в случае необходимости выдать субъекту естественной монополии предписание; привлечь к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ, а именно за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьёй 14.31 КоАП РФ.
Кроме этого, антимонопольным органом в отношении субъекта естественной монополии могут быть приняты меры без выдачи предупреждение и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, а именно в рамках КоАП РФ, путем привлечения ресурсоснабжающих организаций в сфере электро-, тепло-, водо- и газоснабжения, которые относятся в субъектам естественной монополии, при нарушении последними соответствующих правил присоединения (технологического присоединения) объектов капитального строительства, за что предусмотрена административная ответственность по статье 9.21 КоАП РФ, согласно которой предусмотрена административная ответственность за нарушение правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа, порядка подключения (технологического присоединения).
При квалификации действий субъекта естественной монополии по статьей 9.21 КоАП РФ, либо статье 10 Закона о защите конкуренции, антимонопольному органу необходимо проанализировать конкретные обстоятельства, действия ресурсоснабжающей организации, являющей субъектом естественной монополии, которые выразились в нарушении установленного порядка технологического присоединения.
При этом, действия ресурсоснабжающей организации, являющей субъектом естественной монополии, могут быть квалифицированы, как нарушение антимонопольного законодательства только в случае, если затронуты права неопределенного круга потребителей, а не одного физического лица, в противном случае антимонопольный орган должен принять меры в соответствии с КоАП РФ.
Также хотелось бы обратить внимание, что в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации о некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства (далее - Постановление) [исходя из положений части 1 статьи 1, части 1 статьи 2, пункта 10 статьи 4, статьи 10 Закона о защите конкуренции обладание хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке не является объектом правового запрета: такой субъект свободен в осуществлении экономической деятельности и вправе конкурировать с иными хозяйствующими субъектами, действующими на том же рынке; выбирать контрагентов и предлагать экономически эффективные для него условия договора. Антимонопольным законодательством запрещается монополистическая деятельность - злоупотребление хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением.
По смыслу абзаца 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции во взаимосвязи с пунктами 3, 4 статьи 1 и абзацем вторым пункта 1 статьи 10 Гражданского кодекса злоупотреблением доминирующим положением признается поведение доминирующего на товарном рынке субъекта, если оно выражается в следующих формах, в том числе одной из них: недопущение, ограничение, устранение конкуренции на товарных рынках (например, устранение конкурентов с товарного рынка, затруднение доступа на рынок новых конкурентов); причинение вреда иным участникам рынка (хозяйствующим субъектам-конкурентам и потребителям, гражданам-потребителям как отдельной категории участников рынка), включая извлечение необоснованной (монопольной) выгоды за их счет, иное подобное ущемление прав участников рынка.
При возникновении спора антимонопольный орган обязан доказать, что поведение хозяйствующего субъекта является злоупотреблением, допущенным в одной из указанных форм. В отношении действий (бездействия), прямо поименованных в пунктах 1 - 11 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган обязан доказать, что поведение хозяйствующего субъекта образует один из видов злоупотреблений, названных в указанных пунктах.
В свою очередь, хозяйствующий субъект вправе доказывать, что его поведение не образует злоупотребление доминирующим положением в соответствующей форме, поскольку не способно привести к наступлению неблагоприятных последствий для конкуренции на рынке и (или) имеет разумное оправдание.
В частности, при оценке наличия злоупотребления в поведении доминирующего на рынке субъекта суд принимает во внимание законные интересы этого субъекта, которые вправе преследовать любой участник рынка вне зависимости от его положения на рынке (например, связанные с соблюдением правил безопасности при осуществлении деятельности, необходимостью выполнения иных обязательных и (или) обычных для соответствующей сферы деятельности требований, обеспечением экономической эффективности (экономия затрат) его собственной деятельности как участника рынка). Если доминирующему на рынке субъекту вменяется злоупотребление, направленное на причинение вреда или иное ущемление прав других участников рынка, то указанный субъект вправе доказывать, что его поведение экономически выгодно для контрагентов в результате взаимодействия с ним.
Кроме того, в случаях, указанных в части 2 статьи 10 Закона о защите конкуренции, хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение, вправе ссылаться на допустимость его поведения в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона о защите конкуренции. В указанных случаях поведение доминирующего на рынке субъекта не признается нарушением статьи 10 Закона о защите конкуренции.
Нарушение хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке, требований гражданского и иного законодательства при вступлении в договорные отношения, исполнении договорных обязательств, в том числе выражающееся в недобросовестном поведении, нарушающем права контрагентов, само по себе не свидетельствует о ведении хозяйствующим субъектом монополистической деятельности, запрещенной согласно части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.
В связи с этим, при возникновении спора о том, имеет ли место злоупотребление доминирующим положением, судам наряду с установлением признаков злоупотребления в соответствующей форме (например, направленности поведения на недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) причинение вреда, иное подобное ущемление прав участников рынка и усиление в связи с этим позиции лица, занимающего доминирующее положение) также следует принимать во внимание, являлось ли возможным совершение хозяйствующим субъектом определенных действий (бездействие), в том числе недобросовестных по отношению к своим контрагентам (потребителям) в отсутствие доминирующего положения на рынке.
Вне зависимости от наличия или отсутствия оснований для привлечения к ответственности, установленной антимонопольным законодательством, защита прав участников гражданского оборота в связи с вступлением в договорные отношения с доминирующим на рынке субъектом может осуществляться по правилам Гражданского кодекса, в том числе по основаниям, связанным с неравенством переговорных возможностей, экономической зависимостью одной стороны договора от другой и несправедливостью условий договора, предложенных доминирующим на рынке субъектом (статьи 10, 428 Гражданского кодекса Российской Федерации)] [4, пункты 11, 12, 14].
Таким образом, полномочия антимонопольного органа при применении статьи 10 Закона о защите конкуренции состоят в пресечении монополистической деятельности, выявлении нарушений, обусловленных использованием статуса субъектом, доминирующим на рынке, а не в осуществлении контроля за соблюдением указанным субъектом правовых норм и не в разрешении споров.
Именно в вышеприведенных положениях Постановления и приведены правовые проблемы, которые возникают у антимонопольного органа при осуществлении контроля за деятельностью субъектов естественной монополии и принятии мер, а именно признания указанного субъекта нарушившим статью 10 Закона о защите конкуренции и привлечения к административной ответственности, в связи с тем, что позиция Арбитражных судов сводится к тому, что нарушение хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение на рынке, требований гражданского и иного законодательства при вступлении в договорные отношения, исполнении договорных обязательств, в том числе выражающееся в недобросовестном поведении, нарушающем права контрагентов, само по себе не свидетельствует о ведении указанным хозяйствующим субъектом монополистической деятельности, запрещенной Законом о защите конкуренции.
Например, согласно Постановлению Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14.03.2023 по делу №А75-3275/2022 решение от 31.05.2022 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и постановление от 18.10.2022 Восьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А75-3275/2022 о признании недействительным решения территориального антимонопольного органа от 26.11.2021 № 086/01/10-1131/2021 оставлено без изменения, кассационная жалоба без удовлетворения.
Указанное Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа мотивировано тем, что [наличие у конкретного юридического лица статуса хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение, само по себе не означает, что любое несоблюдение им требований действующего законодательства свидетельствует о ведении монополистической деятельности, запрещенной согласно части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, иной подход не соответствовал бы предмету и целям правового регулирования, определенным в статье 1 Закона о защите конкуренции, полномочия антимонопольного органа при применении статьи 10 Закона о защите конкуренции состоят в пресечении монополистической деятельности - выявлении нарушений, обусловленных использованием экономического положения лицом, доминирующим на рынке, а не в осуществлении контроля за соблюдением хозяйствующими субъектами норм гражданского, жилищного и иного законодательства, и не в разрешении гражданских споров в административном порядке, в данном случае при принятии оспариваемого решения антимонопольный орган не установил всю совокупность юридически значимых обстоятельств, необходимых для квалификации поведения хозяйствующего субъекта как антимонопольного нарушения, выразившегося в злоупотреблении доминирующим положением на рынке в одной из двух предусмотренных законом форм; ограничился констатацией того, что предприятие в силу пункта 1 части 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции занимает доминирующее положение, и усмотрел в его поведении нарушение порядка ценообразования, фактически поведение предприятия в оспариваемом решении антимонопольного органа не описано как антимонопольное нарушение, при этом судами двух инстанций установлено, что в ходе рассмотрения дела, предприятием предоставлена информация о том, что коэффициент 2 за сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод за период с августа 2020 года по апрель 2021 года у абонента из начислений исключен, корректировка счетов заявителем произведена 16.06.2021, то есть до даты возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (23.07.2021), доказательств, свидетельствующих о направленности поведения предприятия на сохранение либо укрепление своего положения на рынке с использованием запрещенных методов, негативно воздействующих на конкурентную среду и наносящих ущерб контрагентам, материалы дела не содержат] [6].
Указанная позиция Арбитражных судов по нашему мнению обусловлена тем, что за нарушение субъектом естественной монополии статьи 10 Закона о защите конкуренции, предусмотрена административная ответственность по статье 14.31 КоАП РФ, в том числе в виде значительного административного штрафа, что содержит существенные ограничения, в связи с чем, антимонопольному органу при признании субъекта естественной монополии нарушившим статью 10 Закона о защите конкуренции, после чего привлечения последнего к административной ответственности, с целью непринятия недействительных решений о нарушении антимонопольного законодательства и привлечения к административной ответственности, необходимо установить признаки злоупотребления в соответствующей форме и принимать во внимание, являлось ли возможным совершение указанным субъектом определенных действий (бездействие), в том числе недобросовестных по отношению к своим контрагентам (потребителям) в отсутствие доминирующего положения.
Таким образом, вышеуказанные положения Законов о естественных монополиях, о Защите конкуренции в совокупности с позицией Арбитражных судов четко разъясняют полномочия антимонопольного органа при принятии мер антимонопольного реагирования в отношении субъектов естественной монополии.
